Bescherming van volwassenen die door geestelijke of lichamelijke problemen niet goed voor zichzelf kunnen zorgen vormt een actueel maatschappelijk thema, niet alleen in Nederland. Het gaat daarbij om zaken van zowel vermogensrechtelijke (‘financiële’) als van immateriële aard (‘verpleging en verzorging’).
Veel mensen willen zo lang mogelijk zelf de controle blijven behouden over hun financiële en medische zaken. In Nederland kiezen steeds meer mensen in dit kader voor het maken van een ‘levenstestament.’ In het levenstestament treffen zij regelingen voor het geval zij zelf niet meer in staat zullen zijn om hun belangen (volledig) te behartigen. Een levenstestament kan daarmee verhinderen dat een rechter daadwerkelijk een beschermingsmaatregel moet opleggen. Toch komt het geregeld voor dat, ondanks een levenstestament, er een verzoek tot, bijvoorbeeld, curatele of mentorschap bij de rechter wordt ingediend en toegewezen. Door de toegenomen mobiliteit van ouderen hebben veel van deze kwesties een grensoverschrijdend karakter gekregen. Denk daarbij niet alleen aan de status van het Nederlands levenstestament buiten de landsgrenzen maar ook van de wettelijke beschermingsmaatregelen buiten Nederland. Omgekeerd kan het ook gaan om de status van soortgelijke rechtsfiguren uit het buitenland in Nederland.
Meer kwesties van meerderjarigenbescherming met internationale aspecten
In de Nederlandse rechtspraak zien wij deze maatschappelijke en internationale ontwikkelingen terug. Hoe de buitenlandse beschermingsmaatregel in kwestie in Nederland wordt gekwalificeerd, komt op als rechtsvraag. Een voorbeeld hiervan vormt de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 27 oktober 2023. Een meerderjarige was in België als ‘verlengde minderjarige’ verklaard, wat later vanwege een wetswijziging werd omgezet in een bewind volgens Belgisch recht. De vraag was of dit Belgische bewind in Nederland erkend kon worden en hoe het Belgische recht ter zake zich verhoudt tot Nederlandse beschermingsmaatregelen. De kantonrechter concludeerde dat het Belgische bewind het beste vergeleken kan worden met een ondercuratelestelling in Nederland. In het belang van de betrokken persoon werd vervolgens besloten om het Belgische bewind om te zetten in een Nederlands bewind en mentorschap.
Meerderjarigenbescherming in internationale gevallen
Nederland heeft in een ver verleden verdragen gesloten op het gebied van de meerderjarigenbescherming. Begin vorige eeuw was Nederland partij bij het Verdrag van 17 juli 1905 over curatele en vergelijkbare beschermingsmaatregelen, maar dit verdrag werd in 1977 opgezegd. Er is echter op dit moment geen nieuw verdrag door Nederland geratificeerd, ook al zal dit naar verwachting niet lang meer duren. Voor de erkenning van beschermingsmaatregelen uit België of Italië geldt wel het Nederlands-Belgisch Executieverdrag van 1925 en het Nederlands-Italiaans Executieverdrag van 1959.
Van toegenomen praktisch belang is het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag uit 2000. Dit verdrag is door onze buurlanden reeds in 2009 (Duitsland) en 2021 (België) geratificeerd. Omdat het verdrag vereist dat er een centrale autoriteit komt en dit financiële en logistieke investeringen vergt, heeft Nederland tot op heden van ratificatie afgezien. Daarbij was de gedachte dat de praktijk zich wel zou redden ook wanneer het verdrag niet zou worden geratificeerd.
En in de Nederlandse rechtspraktijk wordt inderdaad al geruime tijd ‘geanticipeerd’ op inwerkingtreding van het verdrag. Zeker sinds de Hoge Raad in 2018 bevestigde dat dit, in de aan hem voorgelegde situatie, mogelijk was. De meerwaarde van het verdrag wordt dan ook breed onderkend, aangezien het verdrag belangrijke regels bevat voor de effectieve bescherming van meerderjarigen die om verschillende redenen niet in staat zijn om voor hun eigen belangen te zorgen. Het gaat in de kern om regels over de rechtsmacht van de nationale rechter, de aanwijzing van het toepasselijk recht en regels op het gebied van erkenning en tenuitvoerlegging van (gerechtelijke) beslissingen in andere verdragslanden.
In mei 2023 heeft de Europese Commissie voorstellen gedaan voor toetreding van alle EU-lidstaten tot het Haagse verdrag, maar dit is op dit moment nog niet gerealiseerd. Door de aanvaarding van een Raadsbesluit op 31 mei 2023 gaat daarin echter ook voor Nederland verandering in komen. Gezien het thans voorliggende voorstel voor een Besluit van de Raad worden de lidstaten die nog geen partij zijn bij het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag 2000 namelijk verplicht gesteld tot het in gang zetten van de procedure tot toetreding tot dit verdrag en de bekrachtiging ervan te hebben afgerond binnen 24 maanden na aanvaarding van het Raadsbesluit. Het verdrag is op dit moment geratificeerd door de meeste (maar dus nog niet alle) EU-lidstaten, het VK (voor Schotland), Monaco en Zwitserland.
Wat regelt het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag?
Het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag bevat (IPR-)regels die de bescherming van meerderjarigen dienen die door hun beperking niet in staat zijn hun belangen zelf te behartigen in het internationale rechtsverkeer. Het verdrag regelt belangrijke zaken en geeft een antwoord op de drie hoofdvragen van het internationaal privaatrecht (IPR), zoals de aanwijzing van de (internationaal) bevoegde rechter, de aanwijzing van het toepasselijk recht op de beschermingsmaatregel alsook de erkenning en tenuitvoerlegging van beschermingsmaatregelen. Wat de aanwijzing van het toepasselijk recht betreft, heeft het verdrag een ‘universeel formeel toepassingsgebied’, dat wil zo veel zeggen, dat als de regels het toepasselijke recht aanwijzen van een land dat niet aangesloten is bij het verdrag, dit geen verschil maakt, in de zin dat dan toch het land van die niet-verdragsstaat wordt aangewezen als het toepasselijke recht.
Het verdrag is niet alleen van toepassing op oudere mensen, maar op iedere volwassene die vanwege een ontoereikendheid van de persoonlijke vermogens niet in staat is om zijn belangen te behartigen. De verdragsregeling kent een niet-uitputtend bedoeld aantal maatregelen. Tot deze categorie maatregelen kunnen ook worden gerekend de Nederlandse rechtsfiguren van de curatele, de onderbewindstelling ter bescherming van meerderjarigen en het mentorschap.
De internationale bevoegdheid van de rechter bij beschermingsmaatregelen voor meerderjarigen
Bij het aanvragen van een beschermingsmaatregel voor een meerderjarige kan de vraag rijzen of een Nederlandse rechter daarover mag beslissen. Denk aan een Nederlandse pensionado die in Spanje verblijft en die daar Alzheimer krijgt, waarbij de achtergebleven belanghebbenden in Nederland verzoeken om een bewind.
Het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag gaat er vanuit dat de rechter in de verdragsstaat waar de meerderjarige woont – waar hij of zij de ‘gewone verblijfplaats’ heeft- doorgaans het beste in staat zal zijn – en daarom ‘bevoegd’ is – om over de geldigheid van de beschermingsmaatregel te beslissen. Bij verhuizing naar een andere verdragsstaat, wordt de rechter van de nieuwe verblijfplaats van de meerderjarige in kwestie dus in principe de bevoegde rechter.
Het is goed denkbaar (en soms goed verdedigbaar) dat de rechter van het land waarvan de betrokken meerderjarige de nationaliteit heeft en waar hij voorheen woonde, beter in staat zal zijn om de belangen te beoordelen (forum non conveniens). Het verdrag biedt voor dergelijke situaties een mogelijkheid om van de hoofdregel af te wijken en de zaak over te dragen aan de rechter van die andere verdragsstaat. Dit kan als het bevoegde gerecht vindt dat dit in het belang van de meerderjarige is. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als een nauwere band met die andere verdragsstaat voorligt, bijvoorbeeld omdat de vermogensbestanddelen waar het om gaat zich daar bevinden.
Het toepasselijke recht op beschermingsmaatregelen voor meerderjarigen
Als eenmaal is vastgesteld welke (nationale) rechter bevoegd is, komt de vraag op welk recht van toepassing is op de beschermingsmaatregel, bijvoorbeeld, omdat deze moet worden uitgebreid of juist moet worden beperkt. Het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag gaat ervan uit dat de bevoegde rechter zijn eigen nationale recht toepast. Omdat het verdrag een ‘universeel formeel toepassingsgebied’ heeft, kan het verdrag steeds voor het vaststellen van het toepasselijk recht ‘anticiperend’ worden toegepast. Dat betekent dat voor de aanwijzing van het toepasselijk recht op grond van de Nederlandse (‘commune’) IPR-regels geen plaats meer is.
Het levenstestament in internationale gevallen
Het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag bevat regels voor de aanwijzing van het toepasselijk recht op de ‘zorgvolmacht.’ Nu is in de Nederlandse notariële praktijk de rechtsfiguur van het levenstestament ontwikkeld, waarin allerlei vermogensrechtelijke en persoonlijke niet-vermogensrechtelijke aangelegenheden kunnen worden geregeld. Er is veel te doen over de vraag of en in hoeverre het levenstestament valt onder de werking van een ander verdrag, het Haags vertegenwoordigingsverdrag uit 1978. De meningen daarover blijven verdeeld, maar aangenomen wordt dat de vraag welk recht van toepassing is op de volmacht vóór het intreden van de wilsonbekwaamheid beoordeeld moet worden aan de hand van het verdrag van 1978.
In het algemeen wordt wel aangenomen dat het levenstestament als een ‘informele beschermingsmaatregel’ onder het bereik van het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag valt en kwalificeert als een ‘zorgvolmacht’ zoals bedoeld in artikel 15 van het verdrag. Een rechtskeuze is mogelijk, in die zin dat op de zorgvolmacht het eigen nationale recht van de betrokken meerderjarige of dat van een land waar de meerderjarige voorheen woonde, kan worden aangewezen. Ook kan het recht worden aangewezen van het land waar bepaald vermogen van de volwassene zich bevindt.
De ‘zorgvolmacht’ zoals bedoeld in artikel 15 van het verdrag, wordt in het algemeen wel gezien als het equivalent van het Nederlandse levenstestament. Zowel wat de vermogensrechtelijke als de zorgaspecten betreft. Vanuit die optiek bevat het verdrag dan in ieder geval regels naar welk recht beoordeeld moet worden of er überhaupt sprake is van een dergelijke ‘zorgvolmacht’ , de reikwijdte (‘inhoud’) daarvan en de wijziging of beëindiging daarvan. Maar er wordt ook aangenomen dat deze verdragsregels pas effect hebben nadat de meerderjarige in kwestie niet meer ‘handelingsbekwaam’ is en de ‘zorgvolmacht’ dus reeds is gaan lopen. Bovendien: zelfs wanneer het bestaan van de zorgvolmacht volgens het verdrag moet worden erkend, kunnen zich nog steeds vrij complexe vragen voordoen, niet in de laatste plaats te verklaren vanuit verschillen in nationale regelgeving over de ‘zorgvolmacht.’ Een voorbeeld uit de literatuur: anders dan Nederland is Frankrijk partij bij het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag. In het geval dat een Nederlander in Frankrijk zijn gewone verblijfplaats heeft, kan hij in Nederland een notarieel levenstestament maken. Daarbij kan diegene een rechtskeuze doen voor het Nederlandse recht als het recht van zijn nationaliteit. Om de erkenningskans van dit Nederlandse levenstestament in Frankrijk te vergroten – nadat de betrokkene wilsonbekwaam is geworden- is het raadzaam dat rekening wordt gehouden met het Franse recht ter zake, in die zin dat voordat de ‘zorgvolmacht’ (het levenstestament) in Frankrijk gebruikt kan worden de rechter, anders dan in Nederland, zijn goedkeuring daartoe moet geven op basis van een medische verklaring die inhoudt dat de persoon niet meer in staat is voor zijn belangen zelf op te komen. Een vraag is dan dus of de Nederlandse rechter verzocht moet worden om daaraan mee te werken. Om dat de maatregel in Frankrijk moet worden ‘uitgevoerd’, ligt het meer voor de hand dat het Franse recht van toepassing is (zie ook hieronder over ‘uitvoeringshandeling’).
Erkenning en tenuitvoerlegging van beschermingsmaatregelen voor meerderjarigen
Voor de rechtzoekende in internationaal verband is ook de vraag naar de erkenning en tenuitvoerlegging van de beschermingsmaatregel in kwestie vaak van praktisch belang. Erkenning van de beschermingsmaatregel in alle andere verdragsstaten bij het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag vormt hierbij het uitgangspunt. Maar wat houdt ‘erkenning’ hier precies in? De erkenning van een buitenlandse beschermingsmaatregel betekent in Nederland dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van een in een andere verdragsstaat naar het recht van die staat aangewezen vertrouwenspersoon, in dezelfde omvang in Nederland in principe moet worden erkend. Ook de feiten die ten grondslag liggen aan de door de rechter opgelegde beschermingsmaatregel, moeten in principe in het andere verdragsland ‘gewoon’ als vaststaand worden aanvaard. ‘In principe’, want het verdrag bevat wel enkele weigeringsgronden om erkenning te weigeren c.q. te onthouden.
In de regel is het ook afhankelijk van de vraag of de gevolmachtigde in het land waar de maatregel is getroffen, bevoegd is om de handelingen die hij mag verrichten op grond van de beschermingsmaatregel waar deze van toepassing is, diezelfde bevoegdheden ook in de andere verdragsstaat mag uitoefenen, zoals het sluiten van koopovereenkomsten of het onderhandelen met schuldeisers. In een Handleiding van het Europees Parlement met betrekking tot de toepassing van het verdrag wordt als voorbeeld gegeven een Nederlandse moeder wier zoon bewindvoerder is. Wanneer nu haar in Zwitserland wonende dochter de moeder ‘heimelijk’ overbrengt naar Zwitserland zonder haar broer daarvan in kennis te stellen en haar moeder er vervolgens ook toe beweegt om haar toegang te geven tot haar bankrekeningen en haar aldus blootstelt aan ‘ouderenmisbruik’, zou deze broer als de naar Nederlands recht aangewezen bewindvoerder gebruik kunnen maken van bepaalde verdragsregels om dit tegen te gaan en haar ook in Zwitserland in rechte te vertegenwoordigen. Om aan te tonen dat hij daartoe bevoegd is, kan de broer dan in concreto een certificaat overleggen aan de Zwitserse autoriteit (bijvoorbeeld een rechter).
Op de uitvoeringshandeling is het recht van de staat waar deze wordt uitgevoerd van toepassing. De ‘wijze van uitvoering’ dient ruim te worden uitgelegd. Daarvan is steeds sprake als er (aanvullende) vereisten worden gesteld om de maatregel uit te voeren. Denk aan het verkrijgen van een machtiging van de (kanton)rechter om de buitenlandse maatregel te kunnen uitvoeren. Maar ook het wijzigen van de persoon van de curator kan daaronder vallen volgens het Hof Den Haag. Wat onder ‘uitvoering’ valt, speelde ook in de uitspraak van de Hoge Raad waarin het de vraag was of de tutor (‘bewindvoerder’) van een in Spanje wonende Nederlandse meerderjarige een rechterlijke machtiging nodig had om in die zaak het cassatieberoep in te stellen; ook dat was ‘uitvoering’ en daarom was Nederlands en niet het op de beschermingsmaatregel an sich toepasselijke Spaans recht van toepassing volgens de Hoge Raad.
Het Nederlandse (‘commune’) IPR bij beschermingsmaatregelen voor meerderjarigen
Zoals uit deze voorbeelden mag blijken, biedt het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag voor de rechtzoekende duidelijkheid in veel situaties. Voor de aanwijzing van het toepasselijk recht kan het verdrag steeds worden toegepast (zie hiervoor over het ‘universeel formeel toepassingsgebied’). Niet in alle situaties zal van de (‘anticiperende’) toepassing van de regels van het verdrag mogen worden uitgegaan, wanneer het, bijvoorbeeld, gaat om de erkenning en tenuitvoerlegging in Nederland van een beschermingsmaatregel uit een niet-verdragsland.
Buiten het verdrag komen dan namelijk, wat Nederland betreft, de nationale (‘commune’) regels van het Nederlandse internationaal privaatrecht in beeld. Het punt is echter dat specifieke, eigen nationale IPR- regels ontbreken op het gebied van bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen buiten het kader van het verdrag. Dit commune internationaal privaatrecht bevat dan ook geen specifieke regels voor kwesties ter zake van meerderjarigenbescherming, met uitzondering van artikel 11 van Boek 10 BW. Dit artikel bepaalt dat het toepasselijke recht bij de vaststelling of sprake is van handelings-(on)bekwaamheid, in de eerste plaats wordt aangeknoopt bij de nationaliteit van de betrokkene.
De Nederlandse rechter zal bij gebrek aan ‘voldoende belang’ in beginsel geen rechtsmacht hoeven aan te nemen als de meerderjarige in een niet-verdragsstaat (zoals de VS) besluit te gaan wonen. Nationaliteit is in principe niet toereikend voor het aannemen van rechtsmacht, dus dat het gaat om een volwassene Nederlander in een niet-verdragsland kan onvoldoende grond zijn. Dat neemt niet weg overigens dat enige rechtspraak er wel op duidt dat ook wanneer de beslissing en de beschermingsmaatregel uit een niet-verdragsstaat, zoals Turkije, komt, het verdrag toch ‘anticiperend’ wordt toegepast. Een voorbeeld daarvan is een uitspraak uit 2018, waarbij een Turkse voogdijbeschikking werd erkend ‘als ware’ het een Nederlandse ondercuratelestelling en waarbij de rechter uitging van het verdrag.
Als een meerderjarige vermogensbestanddelen in Nederland heeft, vormt dit gegeven ook een belangrijke indicatie dat er een voldoende band met Nederland bestaat. De Nederlandse rechter zal zich echter mogelijk niet bevoegd achten om te beslissen, maar die kans is wel aanwezig als er vermogen is dat zich in Nederland bevindt.
Het commune IPR kent ook een forum necessitatis. Dat betekent dat in bepaalde extreme situaties, zoals bij natuurrampen, de Nederlandse rechter zich bevoegd kan achten om te beslissen over het opleggen van een beschermingsmaatregel, zelfs als de betrokken vreemdeling in feite maar heel kort in Nederland verblijft en in een niet-verdragsstaat de gewone verblijfplaats heeft.
De erkenning van de beschermingsmaatregel uit een niet-verdragsstaat in Nederland zal ook afhankelijk zijn van het antwoord op de vraag of de buitenlandse beslissing waarop de beschermingsmaatregel berust wel aan bepaalde ‘randvoorwaarden’ en procedurele waarborgen voldoet. Het moet bijvoorbeeld gaan om een internationaal erkende bevoegdheidsgrond (denk hierbij aan vragen als ‘woont de meerderjarige wel in het land waar de beslissing is genomen? Ligt daar ook zijn of haar vermogen?’). Ook zal er sprake moeten zijn geweest van een ‘behoorlijke procedure’, waarbij in het bijzonder van belang kan zijn om vast te stellen of de betrokken volwassene wel voldoende gelegenheid heeft gehad om een standpunt naar voren te brengen over het opleggen van de beschermingsmaatregel. Daarnaast mag de ‘vreemde’ beschermingsmaatregel niet onverenigbaar zijn met de Nederlandse openbare orde (bijvoorbeeld wanneer deze discriminerend geacht zou kunnen worden) en mag deze niet in strijd zij met een beschermingsmaatregel die reeds door de Nederlandse rechter is bevolen.
De erkenning in Nederland van de beschermingsmaatregel ‘buiten het verdrag om’ betekent bovendien nog niet dat dat deze in Nederland dezelfde rechtskracht zal hebben. Dat laatste raakt namelijk aan een ander, aan de erkenning nauw verwant onderwerp: de tenuitvoerlegging van de beschermingsmaatregel. Om de (buitenlandse) beschermingsmaatregel ‘buiten het verdrag om’ in Nederland te effectueren, zal in Nederland een nieuwe procedure moeten worden opgestart. De Nederlandse rechter kan in lijn met de buitenlandse rechter beslissen, maar dat hoeft niet.
Tot slot over meerderjarigenbescherming in internationale gevallen
Als gevolg van de toegenomen internationale mobiliteit en de vergrijzing in Europa, zal ook in internationaal verband vaker een beroep worden gedaan op beschermingsmaatregelen en op rechtsfiguren als het ‘levenstestament.’ Vraag is dan vaak wat nu de status en praktische bruikbaarheid precies is van deze rechtsfiguren buiten Nederland en, omgekeerd, hoe vergelijkbare buitenlandse rechtsfiguren zich tot de Nederlandse regelgeving verhouden. Het Haags Meerderjarigenbeschermingsverdrag bevat onmiskenbaar belangrijke spelregels voor een soepeler lopend internationaal rechtsverkeer op dit vlak. Het bevat regels voor de aanwijzing van de bevoegde nationale rechter, het toepasselijk recht en de erkenning en tenuitvoerlegging van beschermingsmaatregelen en de ‘zorgvolmacht.’ Omdat het er nu sterk op lijkt dat de EU ‘als geheel’ eindelijk echt partij wordt bij dit verdrag, zal dit verdrag ook in Nederland verder aan praktisch belang winnen. Dat neemt niet weg dat niet alle vragen zullen kunnen worden ondervangen door de regels van het verdrag en dat soms het commune IPR van belang zal blijven. Ook na ratificatie van het verdrag, naar verwachting in de loop van 2025, zullen er zich uiteenlopende vragen blijven voordoen op het gebied van de (internationale) bescherming van meerderjarigen.
